《白樂崎專欄》台灣關係法 應順應局勢修正

時代會變動，甚至是劇烈的變動，但規則可能不會變。以規範美國對台關係的準則為例， 美國國會正試著再次加以改變。行政部門反對這一類的改變，因為這理應屬於其職權。國會過去在這方面很難得成功，因為它企圖一次就要完成許多事情。對中國而言，所需要做的就是發發牢騷就夠了。這個過程聽起來幾乎就像是一張壞掉的唱片不斷地重複放音樂。

這樣說或許有些誇張，但也不致太離譜。 至少對業已推動改變這些準則長達約十五年的本人而言，這個說法不算太離譜。在我接任美國在台協會理事主席，並於一九九○年首度訪問台灣之後，我曾在華府的中美文化協會發表演說，談到了台灣正如何走向民主化，對許多強力支持「自由中國」（蔣介石政府）的該協會成員來說，這可是新聞。我建議應該改變相關準則來順應台灣快速變動的政治形勢，當時許多在場人士對我所言感到不悅。

這些年來，我在演說與報告中持續探討這個主題，但美國政府除了偶爾籠統地說些支持民主的話外，似乎沒有盡任何努力來強化民主。 中國反對任何會強化台灣民主政府的改變，即使在國力不振時態度也始終如一。這種立場持續到現在，甚至民主世界也從未加以挑戰。

在協助台灣做出建立民主政府時所需的改變這方面，助力向來極少。一九九二年曾出現若干檢討這些準則的努力，但遭到國務院資深專家阻擾，這些努力在翌屆大選後，完全被擱置。一九九四年，美國政府落實對國會的承諾，完成一項「對台政策檢討」，這份檢討帶來一些微不足道的改變，讓國會勉強可以接受，卻花費了更多的心力，向中國保證當前政策將維持不變。

如今美國發現，它所面對的台灣已經完全建立民主制度，而且越來越堅持要以這套制度施行統治。美國也發現，一個與過去大不相同、也更強大的中國在許多事務，包括要併吞真正的「自由中國」的目標上，都已握有全球性影響力。

在美國，行政部門內不同的機構在處理美台關係上，向來都有不同的重點順序。即使在這些機構內部，對於諸如經貿事務、區域安全要務、擴展民主化之潛力，以及一向居重要地位、包括中國在內的全球利益等議題，也有不同的利益考量。這些重點順序同時也延伸到國會中。

眾議院提出相關修正案

如今，美國國會再度把實質改變美台關係準則的問題攤在檯面上。眾議院已經在國務院年度預算案中，附帶了修改美台高層官員互訪及會晤等諸多準則的修正案。

過去眾議院在這類決議案中大多使用「國會的意見」（sense of the Congress）字眼，這些決議案意在知會行政部門，但並不要求當局採取任何行動。數年前，一項相同主題的預算案修正案獲得通過並成為法律，但其措辭似乎讓行政部門可以予以忽視。這次修正案則包含了預算編列，要迴避並不容易。然而，眾議院這項修正案仍須獲得參議院通過。

在參議院方面，參議員艾倫與詹森已針對同一議題提出一項「國會意見」。這會對眾院版本送交參院審議時造成什麼影響，目前尚不清楚。眾院版的修正案是否會被參、眾兩院接受，並獲得總統簽署，仍有待觀察。

國務院已表明反對意見

其中一項困難將是行政部門的態度，國務院在這方面已表明其反對意見，其中無可避免的包含了一項聲稱行政部門對外交事務有主導權的例行聲明。一如往常，聲明中指出，「台灣關係法」是美國對台政策的基礎。諷刺的是，「台灣關係法」中要求的準則主要是由國會所制訂，而非行政部門。

要讓這些準則維持效力的問題在於，國會持續監督有困難，以及行政部門傾向於避免為了改變準則而必須大費周章的安排，以對應包括中國的排斥與台灣的期望等棘手的因素。國會要求的準則改變涵蓋層面經常相當廣泛，無可避免的廣為周知，從而引發與中國的緊張關係。

國會如今尋求的改變，在各方面都理由充分。大環境不斷改變，美台早就該建立更好的聯繫管道了。障礙在於中國的態度，但是中國本身必須了解，美台建立更好的聯繫管道，不僅符合美台的利益，也符合中國的利益。

中國今日也許仍希望緊緊抓住台灣不放，但他們自己很清楚，中國內部存在一些重大的問題，比起與台灣之間的任何問題都要大得多了。他們也知道，美國（與台灣）跟他們一樣，也不希望因為這個問題引燃戰火。基於自身利益，現在是美國清楚表明美台高層官員之間的訪問與會談符合各方利益的時候了。這遠比彼此產生誤解及關係緊張好多了，這些主要是因處理敏感問題而產生的誤解與緊張關係，對各方都沒有好處。（國際新聞中心陳成良譯）

（白樂崎先生曾任美國在台協會理事主席，現為本報團顧問）