解剖「國會改革修憲案」

■黃天麟

去年八月二十三日第五屆立法院第五會期第一次臨時會第三次會議通過了「國會改革修憲案」。由於此一修憲案依二○○○年修正通過的憲法增修條文，需提請任務型國代行使複決方能完成修憲手續，據此中央選舉委員會決定於本月十四日舉行國民大會代表之選舉，首次啟動任務型國代的複決機制。

我國之立法院一直被認為是我國民主政治亂源之一。是故，此次修憲係以國會之改革為其重心，其內容包括：一、立法委員席次減半，由二二五席減為一百一十三席，二、區域選舉改為單一選區兩票制，三、廢除國民大會，此後修憲將由國代複決改為公民複決（排除公民創制權），四、立委任期延長為四年，並自第七屆與總統選舉同一時程，五、大法官審理總統彈劾案等。其中第四項及第五項較無爭議外，第一、二、三項之各黨看法及立場至今仍然相當分歧，對修憲案表達反對者有台灣團結聯盟、無黨團結聯盟、親民黨、新黨等，贊成者有民主進步黨、中國國民黨等。

可是說也奇怪，原本以為受到民意高度支持的修憲案，選情卻是空前冷清，氣氛更是詭譎。由於國代選舉已迫在眼前（明天投票），有人擔憂依目前情況，投票率將會很低，低到可能影響修憲的合理性。爰此，本文特將其利弊得失做一番整理，及其可能帶來之後果陳述如次，供讀者參考，也希望國人能踴躍投票。

「立委席次減半」可以說是大多數民意之主張。去年在立院改選前之民意壓力下，終於獲得通過，真是得來不易。不過，對減半後之席次數是否適當，各黨派之間仍有不少疑慮與爭論。

建國黨認為，減半使權利越趨集中於少數立委，結果會造成「只有大企業養得起」，黑金也會越嚴重，合理人數應為二○○到二五○席。無黨聯盟認為，過少的立委人數有礙議會正常運作。親民黨亦認為立委席次調整的關鍵，應在於建立國會合理席次數，而非僅是單純的減少立委席次，陷入數字迷思之中。

不過立委席次減半最大的問題，還是在於「票票不等值」。如南投有五十四萬人，但馬祖只八千人卻同樣享有一名額，金門也只六萬人。此種「票票不等值」的情況其實早已存在，只是立委席次減半之後問題更為顯著，且導源於歷史因素的不同政治光譜，使「票票不等值」的影響只對綠營形成衝擊，構成起跑點上的不公平性。

對此，綠營的領導者說：「沒關係，民進黨不能自己沒志氣，只要努力就可以把離島地區贏過來」。不過雖說如此，此種區域政黨屬性，實非有志氣沒志氣或有理想無理想的問題，而是現實存在的問題。依減半後的選區分配來看，此次國代選舉通過修憲案後，包括民進黨的綠營將在國會注定是少數黨的地位，整個國家亦將迅速向中國移位。這是值得大家深思的課題。

「單一選區兩票制」的選舉制度也是此次修憲爭議最多的部分。台聯認為選制不宜入憲，雖然也贊同單一選區兩票制，但卻傾向容許少數能夠生存的「德國式單一選區兩票制」，對修憲案的類似日式的單一選區兩票制即持反對態度，原因是後者顯然有利於大黨，封殺了小黨生存的空間。無黨聯盟、親民、新黨、一五○聯盟等對修憲案的單一選區兩票制亦均持反對態度。

單一選區的選舉，是每一選區只選出一名立法委員，所以選區會分得很小。它的好處是可以防止小黨林立之紛亂格局，有利於兩黨制度之建立。但優點同時也是缺點，因為此制度在某一程度上會壓殺新主張、新思維參與之機會，如台灣的民主改革，七十年代的黨外人士、「社運先鋒」都是極少數，但早期的台灣選舉採大選區制，使這些黨外人士有當選之機會，終成為台灣民主運動的先鋒。若台灣在七十年代就採行單一選區的小選區制，這些台灣民主的「先知」絕不可能當選，台灣之民主化亦可能遙遙無期。所以有人說此次修憲案，兩大黨對單一選區之堅持多多少少夾帶了自私的動機，成為小黨攻訐之目標。

主張單一選區的主要依據是「兩黨政治」之建構。他們認為兩黨政治是民主的理想型態，如美國的民主、共和兩黨，英國的保守、勞工黨都是標準的兩黨政治。但兩黨政治之理想是有前提的，即「兩黨對國家認同需一致」，如英國的保守、勞工兩黨在很多政策上南轅北轍，但對英國國家之認同卻是始終如一。很遺憾的是，台灣欠缺這一種認同，也因此台灣將來的兩大黨制不但無法穩定政情，反而隱含著莫大的危機。此次連、宋在中國所發表之言論，對華夏之認同與統一之願景，會因此次之修憲，透過選舉掌握國會而有一夜之間實現之可能。

另外值得一提者是，我們實難接納「往後修憲改為公民複決，就是公投入憲，就是實質制憲」的說法。我們必須了解，此次憲改過關之後，國民所享有之複決權只限於國會所通過的修憲案而已，而修憲所需之門檻又很高，為四分之三之出席及出席人員之四分之三決議，且正如本文各節所分析，當立委減半之後，國會之政治光譜在起跑點上就註定是藍多綠少之局，重要的修憲案如改變國土、國名的修憲必是渺茫，更糟的是，在藍營控制多數的國會下，「鳥籠公投法」亦很難在可預見之將來獲任何解套。亦即國人在鳥籠公投法無法解套、重要修憲案無望、公民創制權遭排除之情況下，那來公投入憲或實質制憲可言？

總之，「國會改革修憲案」任務型國代選舉前夕，國人所必須深思者應是：此次之修憲目的為何，是不是一種錯誤的改革，會不會是民進黨的「自殺修憲」行為？請深思之後投入您神聖的一票。（作者為國策顧問）