二次憲改路途多艱有待努力克服

草山修憲終於落幕，付諸國大複決的五項修憲案皆順利過關，在國代選舉中標榜贊成或反對的政黨，也都一票未跑，切實履行對選民的承諾。國大複決通過修憲案，任務型國大走入歷史，陳水扁總統欣慰之餘，更順勢宣布啟動第二階段的憲改工程，並強調此次能廢除國民大會，顯示我們已打破過去守舊與僵化的憲政法統迷思，做好全面憲改的準備工作，他希望朝野政黨未來能異中求同，再次合作，完成二次憲改。

儘管國大複決修憲前，各種爭議鬧得沸沸揚揚，修憲案能否順利通過，似乎出現變數，然而最後結果卻證明了各政黨信守承諾，政黨的誠信依然值得人民信賴，這是此次修憲最值得肯定的現象。至於修憲本身對台灣政治發展的影響，可謂有得有失，理想的堅持與現實的踐履之間似乎仍存在難以彌合的罅隙，現行政治制度的設計與運作，是否因而更趨完善，恐難遽下定論，有待未來實際的檢驗。然而，此次修憲的功過，論者固然有仁智之見，但陳總統稱此次憲改只是開始不是結束，他將委由總統府秘書長游錫　加速推動籌組「憲政改造委員會」，廣泛邀請朝野各界與社會各階層人士，針對二次憲改範圍與程序研議共識，於二○○八年起適用。

陳總統楬櫫的第二階段憲改內容，看來並無牽涉主權、領土與國號，而是攸關三權分立、總統制、國會改革配套、廢省、降低公民權至十八歲、改募兵制、勞動三權入憲、原住民專章、充實人權保障等，亦即要將現行以大中國為架構的憲法，因應實際需要修改為一部合身合用的台灣憲法。顯然此一修憲理想是高遠的，其改革的目標也是台灣所面臨而必須解決的困境，但在修憲程序上，卻必然會面臨失敗的宿命。我們敢作如此斷言，絕非唱衰二次修憲，或不認同陳總統二次修憲的主張。首先，依據此次複決通過的修憲案規定，未來憲法修正案及領土變更案必須先通過「立法院立法委員1/4之提議，3/4之出席，及出席委員3/4之決議」，此第一關的門檻本已極高，況且當前藍綠陣營在國會幾乎勢均力敵，意識形態又截然對立，彼此嚴重缺乏互信與交集，修憲案要通過這一關，有如登天之難。更何況修憲即使過了第一關，但任務型國大已不存在，修憲案必須交由公民複決，而公民複決通過的門檻則為「有效同意票過選舉人總額之半數」。揆諸此次修憲，莫說選民贊成與反對的比例為何，即以投票率而言也才二成三，換言之，即使所有投票的選民全部贊成修憲案，也不足通過公民複決票數的半數，而去年總統大選時舉辦的軍購公投，也發生贊成比率高達九成七、八，卻仍未達選舉人總額半數因而無效的例子。由此可見，未來修憲通過的可能性，可謂微乎其微。因此，立委林濁水諷刺此次增修條文第十二條與其說是「修憲條文」，因其門檻過高，已成「禁止修憲條款」，這條款已宣告類似政府體制這類爭議性較大的議題，修憲將無法過關，所以第二階段修憲面對極大的瓶頸。

其次，第二階段修憲非僅難以在公民複決中通過，即便在立法院提案階段，亦可能胎死腹中。此因，陳總統提出第二階段修憲，泛藍陣營立即表明強烈反對的立場。而未來在「立委席次減半」、「單一選區兩票制」實施之後，兩黨制可能漸具雛形，小黨失去生存空間，勢必日趨萎縮，未來國會恐將成為民、國兩黨瓜分天下的局面。尤其，未來選區無論如何劃分，由於修憲條文規定「每縣市至少一人」、「平地原住民與山地原住民各三人」，在實務上不僅造成票票不等值的缺憾，一些人口較少的偏遠、離島縣市，傳統上政治取向亦偏向特定政黨，泛藍陣營在此一立委選制的改變中顯然是最大的獲益者。因此，泛藍既已表明反對第二階段憲改，在國會生態上，泛綠在二○○八年之前，又不太可能擁有通過修憲提案的優勢席次，則二次憲改的鴻圖大業，恐怕是凶多吉少。

此次草山修憲，立委席次減少既是人民厭煩國會亂象所產生的共識，實際上美國人口二億多，眾議員才四百三十五席，台灣二千三百萬人，卻有二百二十五名立委，確實也有減少的必要，然則立委席次是否必須減至半數的程度，應該經過理性客觀的評估與討論，而非受到一時的情緒波動所蒙蔽。再者，單一選區的劃分，如何在既成事實之下，兼顧票票等值與族群、地域的權益，使選舉結果能夠比較真實反映民意，以及如何克服公民複決的高門檻，皆是此次修憲之後，亟待補救的課題。總而言之，此次修憲產生不少後遺症，使修憲成果大打折扣，亦使將來的政治發展蒙上陰影，執政者的當務之急，應思考如何修補闕漏，減少其負面衝擊。第二階段憲改之議，恐需等待政黨間已具共識之後再行提出，較為務實，也才能水到渠成。