廢除鄉鎮市自治選舉 應有配套

■林志忠

陳總統提議，研究在年底三合一選舉時合併舉行停辦鄉鎮市長選舉之公投，已引發朝野激烈攻防。

若從內政部於年前公布民意調查結果來看，贊成廢除鄉鎮市自治選舉者達四十五％，況且政府行政層級扁平化為時勢所趨，因此，廢選已勢在必行，筆者亦樂見此一情勢發展，惟應考量完善之配套機制。

首先，專業人才甄補方面。「精省」後，中央政府指令已不必透過省府承轉，而直接下達縣市政府，不容諱言，已明顯提升「行政效率」，但若斷言確已相對提升「行政效益」，如反映與民眾生活息息相關的治安、交通、教育、環保、生活品質...等公共議題上，恐怕尚存有相當大之討論空間。

由於縣市政府係由過去「執行」角色變為「規劃兼執行」雙重角色，因此，在講求落實地方自治前提下，各項施政計畫或方案，必須自行負責規劃與執行。雖然「地方制度法」公布施行後，縣市政府組織員額已大幅擴編，但平實而論，亦僅能維持基本運作需求，尤以具宏觀擘劃施政建設藍圖之專業人才更是缺乏，遑論創新施政，此乃受限於僵化之人才進用機制與公務員職等普遍偏低等因素使然，以致專業人才甄補不易或高職等公務員不願下鄉屈就，因此常見縣市政府就連一般簡單規劃案，都必須委託學者、專家或顧問公司來做，其中最為人所詬病的是，不乏所委託之規劃案因陳義過高，可行性偏低，最終卻束之高閣，不僅浪費寶貴預算資源，連帶影響整體施政績效，更有仰人鼻息之歎！

是以，廢除鄉鎮市自治選舉，相對卻又加重了縣市政府施政負荷，如未能配套研議具彈性之專業人才甄補制度或吸引人才下鄉方案，將來施政上恐將受到嚴重掣肘，而重蹈「精省」後「行政效率」雖然提昇了，但「行政效益」卻未能有效彰顯之覆轍。

其次，地方財政結構改善方面。廢除鄉鎮市自治選舉，充其量僅節省依「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」所定鄉鎮市民代表各項費用支給，及維持代表會會務運作等有限經費，冀望藉此能改善原已困絀之財政狀況，可謂緣木求魚。

經統計八十四至九十四年度各縣市平均自有財源比率超過六十％者，僅台北縣、基隆市、新竹市、台中市與台南市，但仍無法自給自足，其他縣市情況則更糟。自有財源比例嚴重不足，已嚴重影響施政績效，例如，諸多由前省政府專款補助之計畫，「精省」後因縣市政府無力編列預算賡續推動，而被迫中止施行。

然可預期廢除鄉鎮市自治選舉後，地方建設需求不會因而減少，因此，健全地方財政結構乃當務之急，為徹底改善地方長期仰賴中央財政之協助，致地方財政紀律鬆弛，而中央必須為地方背債所形成「負和賽局」之財政窘境，應即建立一套稅課劃分與支出責任相稱制度，從增強稅收與受益連帶性，獎勵地方開徵使用者付費或受益費等財源著手，並運用法律規範以避免地方租稅競爭之扭曲效果，期轉變中央與地方為一個「正和賽局」之財政關係，才是根本之道。

另外，中央統籌分配稅制度，應以地方獲得基準之收支平衡為主要考量，破除側重直轄市分配之傳統思考，以擴大對貧窮縣市的稅收重分配功能，如此才能真正落實地方財政自主之目標，滿足地方施政需求。

再者，保障國人參政權方面。面對國會改造壓力，繼國民大會代表已修憲為任務型選舉後，立法委員席次亦即將減半，現如又廢除鄉鎮市自治選舉，實已壓縮國人參政空間，因此，當縣市層級既已提升，功能角色日漸吃重之際，研議適度擴增縣市議員名額，以確保國人參政權，不失為權宜措施。

縮減政府行政層級，提升國家競爭力，為政府再造與行政革新之重要項目之一，毋庸置疑其方向與目標是正確的。但對於可能面臨如現任鄉鎮市長、鄉鎮市民代表及公所基層公務員或政黨等之反彈阻力，依「精省」經驗，充分溝通、協調及對當事人權益保障與人格尊重絕不可少，俾化阻力為助力，另應即積極研訂完善之配套措施，才能真正落實預期改革成效。