對制訂國土復育條例之建議

■楊重信

台灣位處太平洋邊緣，地震及颱風發生頻繁，對人為活動之影響甚大，尤其在九二一大地震後，中部土石鬆動，原本敏感之地質更為脆弱，每遇颱風暴雨，即易發生大規模之洪水與土石流。其次，過去數十年，為攫取經濟利益，於山地大肆砍伐林木與發展坡地農業，於海岸大肆發展工業與養殖漁業，於坡地開發社區與球場，於河川上游發展工業與養豬，於山區大肆興建道路引進人口與產業，於離島從事經濟建設；此乃造成今日山區、坡地、海岸、河川、離島之超限或不當之國土利用現象；超限或不當之國土利用遂更加劇天然災害之嚴重性。爰此，經建會乃於去年積極研擬國土復育條例及國土復育方案，冀期藉由此法案之實施能「有效降低山坡地、河川、海岸、離島及嚴重地層下陷地區之開發程度，以保育水、土及生物資源，降低自然危害風險，減少人民生命財產損失，並復育過度開發地區，促進環境資源永續發展」。「國土復育條例草案」於二○○五年一月十九日業經行政院院會通過，未來完成立法後，將分別劃定高海拔山區、中海拔山區、低海拔山區、河川區域、海岸地區、嚴重地層下陷地區，以及離島地區，分別加以管理。對於高海拔山區、海岸地區、嚴重地層下陷地區，以及國土復育促進地區將嚴格限制甚至禁止開發與建築行為，並且將寬籌財源，積極推動國土復育工作。在近年飽受天然災害威脅之情況下，行政院適時通過此條例草案，值得肯定與支持。以下謹提出一些建議，供立法院審議參考。

一、國土復育地區範圍之劃定，建議統籌由中央目的事業主管機關劃定，不要由 直轄市、縣（市）政府劃定，以避免直轄市、縣（市）政府難以擺脫當地民眾與地方利益團體壓力之困境。

二、高海拔山區既有建物、設施應限期拆除之期限，合法者為十五年，非法者為五年，此拆除期限過於寬鬆。建議縮短為合法者五年，非法者為二年。其理由為既危害公共安全，即應儘速處理，況且第四章有從優補償合法者所受損失之規定。

三、海岸保護地帶應以保育為主，建議規定於海岸從事國家重大建設、海岸保護 有關之基礎建設、生態旅遊有關之設施、國防設施、公共設施及公用事業設施等之建設時應辦理政策環評。中央各目的事業主管機關並應從嚴訂定許可之條件、程序及其他應遵行事項之辦法。

四、高中低海拔山區、海岸地區、嚴重地層下陷地區，以及國土復育促進地區之 所謂「超限利用」用詞，建議由土地使用容受力（carrying capacity）之觀點下明確之定義，以及重新建立認定準則。

五、國土復育促進地區應以保育為限，應嚴禁任何開發行為及設施之設置，縱使是必要之國防設施、公共設施及公用事業設施亦應嚴格限制，因此建議於國土復育促進地區從事可申請開發之行為及設施之設置時，必須專案報請行政院核准。

六、行政院國土復育基金之規模與財源是加速國土資源復育及保育之關鍵因素，建議（一）政府每年自公共建設計畫經費預算撥入之金額不得少於廿％；（二） 除原訂之財源外，增列地價稅之撥入：逐年調高公告地價，將所增加之地價稅收入撥入國土復育基金，專款專用。

七、本條例之制訂與「國土計畫法」及「海岸法」之制訂關係密切，建議立法院將此三個法案併案審議，考慮（一）是否可將「海岸法」內容併入「國土計畫法」或「國土復育條例」中，不要另訂「海岸法」？（二）是否可將「國土復育條例」內容併入「國土計畫法」及其「細則」中？不要另訂「國土復育條例」？如果不宜合併，則兩個法案相關或競合之規定，如何調整？調整時以何者為準？舉例言之，「國土復育地區」與國土計畫法之「國土保育地區」之關係如何？劃定準則之規定是否一致？兩者之管理系統宜合併或分開？「國土復育基金」與國土計畫法之「國土永續發展基金」是否可以合併設置？如果分別設置，則其財源與運用之競合如何規範？ （中國文化大學景觀學系教授、澄社社員）