改革，就從地方議會選制做起

■王業立

繼立法院於八月二十三日完成了「席次減半、單一選區兩票制」修憲案這項「不可能的任務」後，台南市議會也於九月十日提案，建請中央修法，將地方議會席次減半。然而這項提案，似乎沒有引起太多人的重視。

在凍省後，縣市議會已成為台灣地方自治下最高的民意機構，將來如果停止鄉鎮市民代表會選舉，縣市議會也將成為地方層級唯一的民意機構，其重要性不言可喻。台灣的地方自治是民主政治的根基，目前中央級的民代與官員，許多也是出身於基層的地方政治，因此縣市議員素質的良窳，將會直接影響到台灣未來的民主鞏固與民主深化。然而在許多選民的心目中，地方議會近年來卻不斷遭受黑金政治所腐蝕，議員素質參差不齊，甚至連平均的學、經歷都逐年下降。而許多縣市議員分食地方建設大餅，也造成基層公共工程品質欠佳，間接影響民眾生命財產的安全。去年高雄市議會的賄選案，更是殷鑑不遠。然而弔詭的是，國內的政黨與政治菁英們，整天高喊國會改革甚至要廢除鄉鎮市級選舉，唯獨對於與民眾日常生活關係最密切的地方議會改革噤口不提。

與其他民主國家相比，我國地方議會的議員人數才是明顯偏多，再加上投票率偏低，議員的民意基礎本來就不太足夠。另外在許多縣市，由於議員當選門檻極低，也提供了黑道漂白極佳的誘因與管道。透過買票賄選、暴力威脅、幽靈人口等手段，對許多黑金人士而言，選個縣市議員絕對是「本少利多」的最佳投資。

更重要的是，縣市議員選舉制度與目前立法委員選舉制度是完全一樣的，都是複數選區單記非讓渡投票。因此所有立委選舉的弊端，在縣市議員選舉中也會同樣出現，並且可能有過之而無不及。唯一不同的是，要改革立委選制、減少立委人數，須透過修憲，工程浩大，因此歷經十餘年尚未竟全功。但是要修改縣市議員選制、減少議員人數，只須修法即可，難度較低。但是令人好奇的是，既然各政黨都認為立委選制弊端叢生，選制改革刻不容緩，然而對於採行相同選制的縣市議員選制改革，各政黨竟然全都視而未見。

縣市議員選制要如何改革？是否應比照立委選舉改成「單一選區兩票制」？學術界有不同看法。一些學者認為，若要改成單一選區，前提是應先大量減少議員人數，以免為地方派系、山頭或家族所把持。但對於「一票投人、一票投黨」的兩票制，在地方議會選舉中實施是否合適，則有較多爭議。有些人認為，地方議員選舉，選人不選黨，選民重視的是選區服務，政黨色彩淡薄，且無黨籍當選比例很高，因此政黨比例代表意義不大。但也有人認為，就是希望透過兩票制，提升基層選舉的政黨意識，以進一步強化台灣政黨政治的基礎。並且將政黨政治的運作帶進地方議會，也可進一步消除人際關係取向濃厚、分贓和稀泥的議會文化。另外加入政黨比例代表，除了強化政黨政治外，也可以吸引較多的學者專家、弱勢團體，透過政黨比例代表進入議會，以進一步提升地方議員的素質。

另外也有人建議，如果大量減少議員人數以及「單一選區兩票制」一時之間難以實施，則不妨考慮先實施「連記投票法」，讓選民有圈選多位候選人的機會，以提高議員的當選門檻，增加買票的困難度與不確定性，並提升形象清新、理性問政候選人的當選機會。當然，在小團體選舉中，實施「連記投票法」較易為派系所把持，透過配票、換票來操控選情。但在縣市議員選舉如此選民數眾多的選舉中，地方派系想要透過配票、換票來操控選舉結果其實並不容易。

總之，地方政治是民主政治的根基。如果根早已腐爛，我們也很難期盼民主之樹能夠結實累累。地方議員選制應該如何改革，可能還有極大可以討論的空間，但此改革議題似乎應該受到各界更多的重視。政治改革其實不必太好高騖遠，就從最基層的地方議會選制改革做起，如此台灣的民主政治才能夠真正的落實。

（作者王業立╱東海大學政治學系教授、澄社社員）