拆除鳥籠，速修公投法

■洪裕宏

我國憲法明文規定人民有選舉、罷免、創制、複決等四項參政權。立法院有責任訂定適當法律來實現憲法所保障的參政權。很遺憾地，除了選舉法與罷免法外，我國並無任何法律規定人民如何行使創制與複決權。九十二年十二月三十一日所公布的公投法是第一部讓人民有機會行使這二權的法。然而立法院通過的這一部公投法卻嚴重違背了憲法國民主權原則，它層層限制人民行使創制與複決權，使這部遲來的公投法為德不卒，令人惋惜。

觀察世界民主憲政的發展，可以發現各民主先進國家多朝著直接民主的方向發展。議會民主制度其實是必要的惡，受限於現實條件，直接民主在實行上有其困難，因此不得不將就議會間接民主。面對議會民主制的種種問題，例如財團控制或黨意凌駕民意，先進民主國家都建立公民投票機制，賦予人民行使創制或複決之直接民權，以制衡間接代議民主的缺失。公民有權直接投票來決定國家法律和政策，是憲法國民主權的實現，也是民主國家人民不可被剝奪的基本權利。

依此精神，公投法的立法原理應為落實主權在民與直接民主，而不是限制人民行使憲法保障的參政權。可是現行人民提案成案門檻實在太高了，規定提案人數應為最近一次總統、副總統選舉人總數的千分之五以上，成案則需連署人達百分之五以上。換算成數字，提案人約八萬人，連署人約八十萬人。門檻訂得這麼高，有限制人民參政之嫌。既然有高連署門檻可以防止濫用公投，提案人數應可以大幅降低， 一百人為理想數目。提案從寬，成案從嚴，有活絡人民參政的意義與效果。

此外，目前原住民選舉人數約廿八萬，成案連署人即使降為百分之二，仍達卅二萬之譜，全部原住民選民都來連署仍然不夠。可以在修憲另訂原住民專章時納入考量，或基於保障少數民族權益之考量，於公投法內規定，涉及原住民權益之提案與成案人數應獨立計算。

依現行公投法公民投票通過門檻之規定，投票率要達五成，且有效投票超過二分之一同意。將投票率納入通過與否之規範，為民主國家所少見者。各項公職選舉法也未規定投票率來決定投票結果的有效性。投票率之規定應予刪除。

行政機關可不可以對特定議題辦理或委託辦理公民投票呢？行政機關使用公民投票權，用以徵詢民意，或其政策主張與立法院有爭執時，交付公民投票，直接訴諸民意，應合乎憲法國民主權原則。由行政機關提案交付公民投票不失為制衡間接議會民主制缺失的一種方式。現行公投法規定立法院亦得發動公民投票。公民投票旨在賦予人民行使創制與複決之直接民權，用以取代或制衡立法院。立法院發動公投旨意與公民投票法之原理不符合。立法院本身即擁有立法權，對所主張之事項本可逕行立法，何苦需要依賴公民投票？

現行公投法所規定之「憲法修正案之複決」與憲法規定之修憲程序顯然衝突。依現行修憲程序，立法院為修憲提案機關，由「任務型」國民大會代表複決。公民複決憲法修正案要等公投入憲，並修改憲法增修條文所規定之修憲程序，改由公民投票複決修憲案之後，才能真正實施。此外，現行公投法並未賦予人民直接提出憲法修正案，交付公民投票表決。如果公投法要將修憲之創制權納入公投法，因為修憲程序屬憲法保留，因此得先修訂修憲程序，將人民直接修憲提案權納入修憲程序，與立法院共享修憲提案權。

現行公投法規定設置「公民投票審議委員會」，由各政黨一個黨團席次比例推薦組成，並規定公民投票事項之認定，由公民投票審議委員會為之。審議委員會依政黨席次比例組成，等於是由政黨來審查公投事項是否合乎公投法之適用範圍。或者，至少政黨之意志介入公投事項之認定。這無疑地令人擔心「黨意凌駕民意」。直接民權之行使何以要接受「政黨意志」的認定？因此審議委員會不應依政黨比例組成，而應由社會公正人士組成。並且，所設置之委員會不可擁有「認定」公投事項之權力，只能審查是否合乎提案程序，以免該委員會不當擁有決定人民是否可以行使公民投票權。

（作者洪裕宏╱澄社社長、陽明大學教授）