公投民主與代議民主的關係

☉徐永明

　 這裡使以「公投民主」，而非傳統使用的「直接民主」來定義公民投票頻繁使用之後，成為現今民主體制一環的重要現象。而所謂「直接民主」一詞，常會讓讀者誤以為是人民自發地立法（direct legislation），排斥了既有代議民主體制中政治菁英、政黨、利益團體等重要行為者的參與空間，但是仔細考察各個公民投票的發動過程，無論是創制還是複決，這些代議體制的重要行為者（agents），仍扮演重要，甚至主導性的角色。

　因此，以「間接民主」代表代議民主，來與「直接民主」作定義上的區隔是一個錯誤，傳統上的概念關係描述的是，代議民主是透過選舉機制選民選舉代表，代表參與立法機關進行立法；而對於直接民主的看法，是由選民直接參與立法的行為，管道為公民投票。

　這個傳統的圖像中，直接民主的「直接」，意涵著排除政治菁英的代議過程，以及取代「代議組織（legislative organization）」的立法過程，但是公民投票發動的實況中，或是公民投票的立法規定中，既有代議民主中的重要行為者，其實扮演不容忽視的角色，尤其在近幾年西方民主國家的實踐經驗中，公民投票逐漸被用來解決重大的公共政策爭議（例如核電），因應國際整合的趨勢（例如加入歐盟與歐元），在後冷戰時代建立憲政體制（中東歐國家），其中政黨與政治菁英是重要的發動者。

因此「公投民主」一詞是用來取代「直接民主」，一方面避免與代議民主（間接民主）一詞形成二分法，混淆了實況；另一方面則是嘗試以公投民主來描述公民投票整合（integrated）代議民主所產生的新現象，如前面所討論的，在公民投票的實踐過程中，政治菁英乃至政黨，扮演議題設定、發動與宣傳的角色，並不是被排除。因此，公投民主對代議民主最重要的影響，不是在立法過程中排除了代議士與政黨的影響，而是再次引進選民的角色（bring the voter back in），讓民意能直接形成，這才是所謂的「直接民主」：目的不是排除代議士與政黨的影響，而是建立民意直接表達的管道，以與代議士及代議組織的雙重代表過程競爭，並讓民意在定期選舉之外有參與立法的空間。

　 根據以上的修正性看法，讓我們對於公投民主的本質，以及其與代議民主的關係有新的觀察：

　 （一）公投與代議是兩個相競爭，但不是相斥的民主管道。如前面討論所提及的，公投民主的內涵是在代議體制中整合進公民投票的民主管道，透過這個民主制度的引入，來形成直接民意解決政治上的難題，因此公投與代議民主是兩個並存的民主機制，甚至存在著競爭關係。台灣的經驗顯示，當選舉民主帶動的政黨輪替反而產生政治僵局，而超民主的主權問題有威脅時，公投民主往往取代代議民主，成為新的民主方向。

　 （二）政黨與菁英的行為在代議與公投過程中皆扮演相當重要但相異的角色。在形成公投民主的立法過程，以及之前與之後的議題發動與議程設定代議菁英與政黨皆扮演重要的角色，值得注意的是，建立公投民主，或是發動公投議題的代議菁英，通常是不滿意既有代議民主體制的制度安排，或是欲透過公投民主管道的建立，來建立政治上的多數。

　 （三）公投的類型取決於菁英與政黨的控制程度，以及公投議題的性質。公投的體制因為議題的層次與菁英的介入程度，而有相當繁複的面貌，從公共政策到主權層次都是公投民主可能面對的議題，其中公民投票扮演的功能也相當不同，從民意溝通到形成「人民意志」在在讓公投民主的性質多元，內涵複雜，不同於代議政治的常態性。

　 （四）公民投票是一個再次引進民意的「直接」立法過程，因而民意的性質會受到議題的影響。例如在選舉中，大眾的角色是選民，投票的結果是加總的大眾偏好，決定候選人的勝出。但是，公投民主因為議題的性質，參與大眾的角色可能是與自治事項相關的地區「住民」，與政策或制度連結的國家「公民」，也可能是主權範圍內的「人民」，因此形成的民意層次也相當不同，這是公投民主最難以捉摸定義的地方，民意的類型使得公投民主的角色與功能有相當的歧異性。

　 所以，公投民主可以是代議民主的輔助性角色，但是作為一個形成「直接民意」的新興民主管道，公投民主有與現有代議體制相競爭，甚至在主權、制憲等非常態議題上扮演積極的角色。

　 （作者徐永明╱中央研究院社科所助研究員）