和平公投、快樂公投

☉陳英鈐

　公投法第十七條規定，當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。從文意解釋出發，防衛性公投乃預防性公投，對內凝聚全民共識，對外表達國民意志，以避免憲政民主基本秩序受到外力威脅而改變，其行使的時機自不以國家發生明顯而立即的危險為限。且能改變國家主權的外力，並不限於武力﹐國際政治上，強權以他國主權做為利益交換的籌碼，並不罕見（例如近日法國總統席哈克的不當發言）。我國處境特殊，兩岸的關係曖昧不清，國際上暫時不能接受我國片面宣告法律上的（de jure）獨立，但並不否認台灣實質上（de facto）的獨立，這便是所謂的「現狀」。但「維持現狀」究竟所指為何，並非「中國不武、台灣不獨」所能道盡。做為這個國家的主人，全體公民應該有機會表白何謂現狀。

　 有些人認為防衛性公投的憲法基礎為總統的緊急權。然誠如馬英九市長所言，若國家遭受武力攻擊，政府應全面應戰，實無暇公投。總統則應發佈緊急命令，甚至宣佈戒嚴。防衛性公投的權限乃源自總統國家安全大政方針決定權。為防止外力威脅，改變國家主權，當然是國家安全事項。固然總統不能直接以憲法規定為基礎限制基本人權，但交付人民公投乃落實國民主權的一種方式，並未限制基本人權，況且有公民投票法的規定為基礎，其合憲性與合法性更不容懷疑。由於總統有義務捍衛國家主權，因此立法上由總統依據其政治裁量，決定就何種攸關國家事項交付公投亦堪稱妥當。

　 中國針對台灣部署四百九十六顆飛彈，明顯對中華民國的主權存有敵意，若無限制增加部署，而台灣防衛沒有相對增強，則我國主權將岌岌可危。論者認為此項問題國人具有高度共識，何必公投。這種所謂的無聊說忽視了：第一、北京政府固然不願台灣舉行公投，但並非對民意的要求無動於衷，我們看看香港特區政府原本欲根據「基本法」第二十三條，制定香港的國家安全法，箝制言論與新聞自由，但在港人強力反對之下，北京政府還是有所回應。

　 另一方面，倘若中國不撤除瞄準台灣的飛彈，對於我國是否要增加反飛彈裝備的部署，尤其是我國加入美國ＴＭＤ飛彈防禦系統，國內看法並非一致，在有限預算的優先權設定上，透過公民投票來決定並非沒有意義。中華民國即使受到飛彈威脅，仍然不會片面宣布改變現狀，而是以協商建立兩岸架構為目標，此項攸關國家前途的重大決定仍需人民透過公投授權。

　 各縣市選舉委員會如對於防衛性公投適法性有疑義，亦不可逕行拒絕辦理。根據公投法第三條規定，地方選舉委員會辦理防衛性公投事項應屬委辦事項，地方選舉委員會必須接受中央選舉委員會監督，執行中央委員會交付辦理之公投事務。甚至此項業務可能是機關借用（Organleihe），基於行政經濟的考量，地方選舉委員會整個機關被視為中央選舉委員會的機關，執行中央選舉委員會的任務，以免中央為了辦理全國性的公投，必須在各地另設選務機關。無論將防衛性公投視為委任事務或機關借用，地方選舉委員會對於公投事務的辦理，皆須受到中央選舉委員會適法性以及適當性的監督。如地方選舉委員會認為防衛性公投的適法性有疑義，個別公務員僅能依據公務人員服務法第十七條之規定，向上級反映；如果中央選舉委員會命令已經很明確，地方公務員並無拒絕之權利。且辦理防衛性公投並不涉及地方自治權限，根據釋字五二七號解釋，地方選舉委員會亦不能聲請司法院大法官解釋憲法或統一解釋法律。

　 嘗試與錯誤乃民主常態，我們不可能畢其功於一役。儘管公投法漏洞百出，但既然已經制定，反對者也只能利用各種合憲的管道嘗試去變更，例如覆議、聲請釋憲或靜待下一次國會改選，再行修改公投法。同樣地，若總統依公投法第十七條經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項交付公民投票，全民應該對這些議題認真辯論，踴躍投票。若有地方首長懷疑和平公投的合法性，也應該循體制的途徑提出異議。若是地方首長逕行判斷總統行為違法，拒絕辦理公投，甚至呼籲抵制，則將違反公務員對中華民國憲政秩序最基本的忠誠義務，實不可採。若人民輕忽得之不易的公投權利，以無聊的態度衊視，則公投民主也有可能受到嚴重挫敗。就讓我們歡喜去公投，快樂做主人。

　 （作者陳英鈐╱銘傳大學法律系副教授）