難民 地球村棄兒 (2/11)

文︰駐歐特派記者胡蕙寧
　 難民法在歐美行之有年，在各國政治氣氛隨年不同與經濟景氣的影響下，這個法確實是「各國各有苦衷」。以德國為例，為洗刷二次世界大戰的侵略國歷史形象，戰後德國的難民法（Asylrecht ）一度大方，在接收、處理與生活安排都克盡完善。但是在兩德統一之後，德國政府的國家財政出現前所未有的緊縮，難民法也因此一再更改，不但名額減縮，福利也大不如前，確實是「昔日大方」已經不在。

　 難民政策一度是德國在上世紀九○年代初期的熱門話題。德國難民法後來的傾向，就是精挑細選，只讓非常少數篩選過的難民獲得拘留。這在歐洲引起一陣效尤風，瑞士國會也據此檢討自己的難民政策，在景氣復甦緩慢的背景下，各國對待難民在人道上雖然關不了門，但是都大幅提高了門檻，以本國納稅人福利為優先，半掩難民大門以節省收納大批難民的預算。而德國以這樣的走向於一九九二年底分別修法施行後，十年來德國難民人數的申請量確實逐年下降。

　 難民數量不但與難民本國的政治氣候息息相關，與難民接受國的政治背景更是脫不了關係。兩德統一之後東門大敞，一九九二年難民人數達到歷史顛峰，官方紀錄上有高達四十三萬八千人尋求難民庇護。這也是促成德國政府必須開始針對「過度大方」的難民法大動干戈的背景原因。

　 在「大門緊縮」之後，二○○一年底的難民申請新件數量就急降到八萬八千件，另有三萬件是「老案新翻」，也就是過去被拒絕過的難民申請在一定新條件發生下，可以再度提出申請的案件。

　 在近年經濟景氣欲振乏力的氣氛中，德國失業率破四百萬人口，德東財政包袱在去年大水橫竄後又一度加劇，在「動不了自己人」的情況下，德國政府又開始「動外國人的腦筋」。

　 之前歐洲聯盟各國內政部長會議上，德國政府「動作明顯」地阻擋了原提議，也就是不讓停留一年以上的難民可以開始有在歐盟境內「自由工作的福利」。歐盟各國在協商之後停留在原地踏步，也就是各國施行自己的難民政策與法規，歐盟層級暫時不作任何「一統的規定」。

　 但是在該次的部長會議中，歐盟十五成員國全部贊同加強新的人蛇處置法令，未來將在歐盟境內對於人蛇刑事犯「吊銷工作執照或處以禁止工作罰」，不管是卡車司機或是導遊等等。如果人蛇屬於違法犯罪集團並危及偷渡者性命安全者，至少將處以八年有期徒刑。歐盟內政部長並贊同研擬出一套聯盟共同計畫，一起拒絕「不受歡迎的外國人」。

　 瑞士國會研究德國難民法緊縮成效後發現，德國採行的「第三國規定（Drittstaatenregelung）」發生了很好的功能。而這正是德國當時執政與反對黨共同協商下的產物。德國新難民法規定，難民必須是從德國認定的「不安全第三國入境者」才准許提出申請。德國難民局內部列有一份「國家名單」給行政官員作為指南，特別是針對一些家屬經常提出難民申請，但是很難獲得德國認可的國家，這之中包括迦納、塞內加爾、保加利亞、匈牙利、羅馬尼亞、斯洛伐克與捷克等等。

　 德國與澳洲不同的是，澳洲四面環海，戰艦可以在公海上搜捕人蛇運輸船，並將之先遣送其他小島處置，澳洲政府則付費這些小島，以免難民「直接入境」。德國除北端小部份接海之外都是陸塊鄰國，要偷渡入境的也以陸路為多。於是除了對內把關之外，「你來我送回」，德國也開始與「難民輸出國家」打交道，正式協商遣返協定。

　 例如在德東開放大門後，羅馬尼亞難民排山過水而來，每四個難民中就有一個來自該國。德國於是內外出手，與羅馬尼亞簽署難民遣返協定後，大量降低了羅馬尼亞的難民人數。但是這一招卻增加了到瑞士的羅馬尼亞難民，瑞士於是循此前例，也與羅馬尼亞簽訂了類似遣返國際公約。

　 目前歐洲各國難民申請的「大宗族群」是以來自伊拉克與土耳其的庫德族居首，單數個人則以來自前南斯拉夫與阿富汗地區的申請人為多。德國一方面施行過濾「第三國規定」，另一方面也加強文件資料與程序審核。在機場申請難民庇護者，假若來自認定中的安全國家又沒有正當的個人文件，將被立即逮捕監護。這種案件將在數日內立刻審理過濾，以決定是否遣送回國，完全不允許正常入境。而完全沒有停留權的，當然立刻遣返結案。這項措施確實大幅降低由機場申請的難民申請案件，但是卻提高了其他入境方式的申請，轉移量官方估計高達百分之八十。

　 問題是再周延的法令都無法掩住所有漏洞，在德國加強把關機場與海港等「正規入口」，實際在這兩處降低難民申請量時，難民卻開始轉移「入侵路線」，也就是「調降空線」之外還「減低海線」由南端的義大利或西班牙入境，而專挑「陸線來走」。

　 經由波羅的海國家跨越東歐陸塊以前進德國的難民數量開始大增。他們可能先持其他簽證入境，然後在德國境內再提出難民申請。

　 在二○○一年德國許可接受的六百名伊拉克難民背後，就有「暫時容忍停留德國」的九千名同類難民申請者待陣。德國官方估計約只有百分之四的難民申請者可能成功，但是卻另有約百分之二十因為特殊原因不能立即遣返，依然暫時「居留德國」。

　 德國在「正規守門」加強之際，西方情治系統也傳出消息，非法入境西歐與美國的偷渡人數依然持續上升。瑞士新蘇黎士報報導美國中央情報局透露的說法是，全球人蛇組織的每年營收約為一百到一百二十億美金，這是歷來僅次於販毒的「全球最高違法收入」。

　 在德國緊縮難民政策之後，瑞士也研究跟進，在研究各種漏洞與人道考量下，最後還是堅持在「明顯危難下，有近親在瑞士境內者」，有權利申請難民庇護與居留，這項難民緊縮新修正法規在之前的瑞士公投中通過。