監察院的定位

■陳茂雄

到目前為止，立法院拒審總統所提名的監察院正副院長以及監察委員，立法院還弄不懂憲政體制，依憲法總統提名監察院正副院長與監察委員，經立法院同意後任命之。執行提名權與同意權是權力與責任，若不願意執行責任，就應該辭掉立委的職務。立法院可以將全部被提名人封殺，但沒有權力退回要總統重新提名，立法院只有同意權，沒有提名權，就像總統只有提名權，沒有同意權一樣。若立法院可以要求重新提名，那將來經過立法院表決之後，總統是否也可以要求重新表決？最荒謬的就是竟然有些立委指責總統沒有提名上一屆某些不適任的監委，要執政黨拿石頭砸自己的腳。

監察權與司法權完全不同，後者屬法律責任的審判，由專業人員執行，其對象是全民，而最重要的特色是司法人員不能依據個人的猜測來審判，沒有證據就不能定其罪；監察權與司法權不同，執行人員未必是專業人員，其身分是代表人民監督公務人員，執行時是以表決方式來決定公務人員的行政責任，未必要有完整的證據。因為監察權是執行人員代表人民追究公務人員的行政責任，所以一般民主國家是將監察權併在國會，也就是台灣的立法院。不過泛藍營死抱著孫中山先生的五權憲法，堅持將監察權獨立於立法權之外。

一般民主國家是將監察權放在國會裡，以前修憲時泛綠營也強力主張將監察院併入立法院，只是大家沒有注意到國外能做的台灣未必能實施。若大家不健忘的話，以前反對運動人士（含筆者）極力推動廢國大的運動，其理由是一般民主國家只有兩院制的國會，沒有雙國會，兩者的差別乃前者兩個國會執行同一個職務，後者是兩個國會執行完全不同的職務。當時立法院與國民大會之間也以「蟑螂」與「垃圾」互罵，後來真的凍結了國民大會，而將其大部分職權移到立法院，反對運動人士莫不雀躍。然而今日多數人已發現凍結國民大會是錯誤的，「蟑螂」加上「垃圾」產生更大的「蟑螂」，使立法院變成憲政怪獸。這也是台灣的特色，權力不能過度集中，否則就會作怪，今日若是將監察權放在立法院將會天下大亂，沒有監察權的立委都會利用審查預算以及質詢權壓迫行政單位，有了監察權將使行政單位癱瘓。

台獨與民運人士為了對抗中國法統勢力，所以將孫中山先生的特色全部否定，事實上在台灣不能將監察權併到立法院，監察權獨立於立法權之外是正確的設計，不過以前的監察委員由省市議員票選所產生，屬間接選舉的民意代表，符合代表人民監督公務人員的精神，不過由於「選舉人」太少，賄選變成監委選舉的主流。為了杜絕賄選，所以修憲時將監察委員的產生改由總統提名，交由國民大會（現在已改為立法院）行使同意權後由總統任命，監委的身分由民意代表變成有任期制的政務官，這種設計純粹是為了杜絕賄選。

監察委員由民意代表變成政務官，是成功的杜絕賄選，可是產生了濫權的監察委員。政務官身分的監委其特色是不受選民的監督，以前的監委要對選民交代，作風還可守住分寸，今日的監委變成有權無責，固然多數監委堅守本分，可是也有些監委卻變成一頭憲政怪獸，因而被認定為不適任的監委，他們常將「彈劾」掛在嘴巴上，監察法第六條、第十九條已明文規定，監察權的行使是以違法失職的公務人員為對象，可是不適任的監委卻張牙舞爪地說任何人他都可以調查，因而有人戲謔地說，任何人吃台餐或西餐要不要接受監委的調查？更離譜的是連非公務人員都要約談，這些人簡直是吃了權力的春藥真的忘了監察權使用的對象只是公務人員。

監察法第二十六條第三項明文規定對案件的內容不得對外宣洩，可是那些不適任的監委卻對著電視攝影機大放厥詞。也有監委對媒體記者說，「反正我不連任，不怕得罪誰」，執行監察工作竟然還考慮到連不連任的問題，依其說詞，若總統要其連任，豈不是要卑躬屈膝了。調查局的調查人員都知道對已涉案的人「約談」，但對不知是否涉案的人則採取「訪談」，若監委有這種素養，就不會對無失職、違法的公務人員或非公務人員「約談」了。

民進黨提名一些較中性的人選意圖緩和雙方的對立，他們沒有想到在野黨真正的目的是要拖垮執政黨，不是對人選有意見，他們並無和解的意願。若大家不健忘的話，第十屆考試委員提名時，在野黨要求陳總統不要淘汰各政黨所推薦的人選，陳總統依他們的要求將各政黨所推薦的人選全部提名，可是在立法院行使同意權時，泛藍營卻將泛綠營的人選全部列為黑名單，可見他們完全沒有妥協的誠意。今日的監委也遇到同樣的問題，無論執政黨怎麼做，他們一律抵制。

執政黨應該堅守體制，全體委員與正副院長全部被封殺也在所不惜，反正在立法院的壓迫下，監察院已失去功能，例如台灣師大校長的經歷問題監察院已進行調查，立法院就不應該過問，可是立法委員卻要以凍結校務基金逼教育部就範，這形同動用私刑。公務人員違法就送司法單位追訴，行政缺失則由監察院究辦，立法院無權過問，可是台灣的立法院頻頻侵犯監察權，監察院一點辦法也沒有。台灣最濫權的就是民意代表，可是監察院又不能監督民意代表，其他公務人員有民意代表壓迫已喘不過氣，不必再多一個監察院來湊熱鬧，所以這一次由立法院廢掉監察院對台灣並無影響，卻可讓選民了解立法院的野蠻。 （作者陳茂雄╱中山大學教授）