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我國應建立明確的總統制新憲法

　總統府秘書長邱義仁日前在解釋陳總統有關新憲法的主張時指出，目前憲法一百七十五條中經過計算，有一百一十六條需要更動，幅度達六成五，這麼大幅度的更動，當然可稱為新憲法。不過邱秘書長的說法似仍不夠明確，更明確地說，目前憲法號稱五權憲法，不僅和三權分立的憲法不同，和孫中山先生政權和治權分立的五權憲法也不同。這部憲法在經過各種妥協修訂之後，已造成我國中央政府的體制混亂而無效率，因此我們認為應該將之修改成一部運作相當有效率的三權分立總統制。而五權憲法變成三權憲法是一種基本理念和架構的改變，當然應該稱之為新憲法。

　 目前憲政體制造成政府無效率的原因主要來自三類因素：代議政治未能真正代表民意；立法和行政權的衝突無法合理解決；以及總統和行政院長對政府指揮權的混亂。我們只有建立一套新的憲法架構，才能解決這些困境而提升政府的效率。

　 代議政治其實經常無法真正代表多數民意。首先是經濟學中所謂代理人問題。民意代表本應代表他選區中選民的意見，成為選民之代理人參與決策。然而在選舉之後，選民已很難指揮或控制民意代表，因此在討論議題時，民意代表往往是依自己的想法而不是選民的想法來投票或提法案。好一點的民代也許會想到國家利益，但差一點的民代就難免依自己所屬的黨派利益來問政，從而與真正民意嚴重脫節。這種為自己而非選民利益的行為，在我國幾乎已是司空見慣不足為奇。目前一個選區可選出多席代表的制度，已使各民意代表只代表選區中少數的選民，這些選民究竟在那裡，是那些人，民意代表完全不知道。因此除了少數民代的特殊主張或特殊支持集團的利益之外，民代甚至可以根本不理會其選民的意願。因此民主政治有時不免會變成民代為所欲為的政治。

　 即使各民意代表能正確反映其選民的意願，國會的多數決往往也未必代表多數的民意。用一個簡單的例子來看，若每一選區只選出一位民代，則當選人很可能只得到略超過二分之一的選票，因此國會議員總數的二分之一很可能只代表全國四分之一強的選票。其實所謂的國會的多數，在理論上並不能代表多數的民意。

　 更何況在政黨政治的情況下，即使每一政黨都採取民主方式運作，則黨內的多數也就是稍過一半即可決定全部黨籍民代該如何投票，最後在國會表決的所謂多數，也不過是代表全國八分之一強的選民而已，與真正民意差距更遠。萬一政黨不採民主運作，而是幾個黨派結合成一個集團，或者由少數人甚至一人獨攬大權的威權政黨，則國會決議偏離民意的程度也就更為離譜了。

　 代議政治的這些嚴重缺點，以致許多國家不得不採取公民投票及創制複決這類直接民主的方式來補充及制衡代議政治之不足。我國目前之所以要推行公投，其意義便在此。不過公投畢竟不能經常舉辦，同時公投也和代議政治一樣有嚴重的缺陷，就是決策的不一致性。諾貝爾經濟學獎得主艾羅（Kennoth Arrow）教授的重要貢獻之一，即是證明用多數決方式所做的公共決策，每次不同的投票可能出現相互矛盾的結果。如甲、乙、丙三案，三案同時表決，則乙案得勝，如丙案和甲案競爭卻可能丙案得勝，因而無法看出人民真正最喜歡什麼，造成某些政策互相衝突。解決這種政策不一致現象的最好辦法，就是三權分立的總統制。

　 在總統制之下，立法部門負責訂定長期適用的大原則，也就是法律。因為法律是長期適用的，因此民意代表不易被個人或少數人一時的利益操縱。因為是大原則，所以可以作詳細的討論而不致相互矛盾。至於一般可能涉及短期利益的政策，則交由行政部門在總統領導下決定，使推行的政策有一致性且較有效率。

　 以美國為例，總統若認為國會的決議不妥，可以加以否決。如國會的兩院皆超過三分之二決議維持原案，則總統必需無條件接受。換言之，原則上總統有較大的權力來維持其施政的理念及一致性，但兩院都超過三分之二持不同意見時，其代表的民意即高過總統而有決定權。這種設計可避免前述民意代表的代表性不足，亦可使總統和國會權限分明而有效率，同時也具有制衡機制，避免總統一意孤行，值得我們學習參考。

　 反觀我國目前立法院，實際上只代表少數民意卻可以干擾行政權的運作，有些民代甚至故意讓政府癱瘓作為政黨惡鬥的手段。在民主文化不足的情況下，我們似應朝向建立總統制而努力，使我國中央政府既能符合真正民意，也具有行政效率。

　 此外，目前的雙首長制也是一種亂源，行政院長既由總統指派，當然表示總統有權指揮行政院。但由於憲法已被一再整修，已使得憲法的精神不明，因此常常發生有人主張總統不得干預行政的論點，造成行政院和總統府間運作的困難。即使從這個角度看，我們也應該建立明確總統制的新憲法，不能再以拼裝車式的雜牌憲法繼續亂下去了。